Wpływ prawa europejskiego na prawo konkurencji we Francji, Pierre Zelenko i Agathe Sunderland

Kontynuując rozważania Paula Lignièresa na temat wpływu prawa europejskiego na prawo publiczne, niniejszy artykuł uzupełnia tę analizę o rozważania dotyczące wpływu prawa europejskiego na prawo prywatne.

Interakcje między prawem europejskim a prawem francuskim stale wpływają na naszą działalność jako specjalistów w dziedzinie prawa konkurencji. Nie są one jedynie teoretyczne, ale mają bardzo konkretne konsekwencje w naszej codziennej pracy: oprócz częstych podróży do Brukseli, pracujemy ramię w ramię z naszymi kolegami z biura w Brukseli i dzielimy się naszymi doświadczeniami, aby wzmocnić naszą praktykę. Dzięki regularnym kontaktom z instytucjami europejskimi, w szczególności z Dyrekcją Generalną ds. Konkurencji w Komisji Europejskiej, wielu z nas zdobyło co najmniej kilkumiesięczne doświadczenie zawodowe w Brukseli, co jest prawdziwym atutem w praktyce naszego zawodu i stało się niemal obowiązkiem w międzynarodowej kancelarii prawnej, takiej jak nasza.

Jakie są początki europejskiego prawa konkurencji?

W związku z dążeniem założycieli Unii Europejskiej do zacieśniania więzi gospodarczych między państwami członkowskimi, dopiero po kilkudziesięciu latach narodziło się to, co dziś nazywamy rynkiem wewnętrznym, w szczególności poprzez usunięcie różnych barier regulacyjnych ograniczających handel między państwami członkowskimi, a w szczególności ceł.

Niemniej jednak konieczne okazało się zwalczanie nie tylko barier krajowych, ale bardziej ogólnie wszystkich form barier, a w szczególności tych pochodzących od podmiotów prywatnych, tj. praktyk antykonkurencyjnych, które zapobiegają, ograniczają lub zakłócają konkurencję ze szkodą dla innych podmiotów gospodarczych i konsumentów. Tak więc europejskie prawo konkurencji ma na celu regulację zachowania podmiotów prywatnych w trakcie prowadzenia działalności w Europie. Obejmuje ono kontrolę połączeń przedsiębiorstw, a także zakaz zawierania porozumień antykonkurencyjnych i nadużywania pozycji dominującej oraz kontrolę pomocy państwa.

Jak europejskie prawo konkurencji wpłynęło na nasze prawo krajowe?

Jeśli chodzi o kartele i nadużywanie pozycji dominującej, podobieństwa między art. 101 i 102 Traktatu Europejskiego a L.420-1 i L.420-2 Kodeksu handlowego są oczywiste. Istnienie pewnych opcji proceduralnych wspólnych dla Komisji i większości państw członkowskich również świadczy o tym, że prawo europejskie bezsprzecznie wpływa na nasze prawo krajowe. Tak jest na przykład w przypadku procedur łagodzenia kar - które pozwalają przedsiębiorstwom ujawniającym kartel na uniknięcie lub zmniejszenie grzywny poprzez współpracę z francuskim organem władzy lub Komisją - lub w przypadku zobowiązań, które umożliwiają zakończenie procedury przed stwierdzeniem naruszenia w zamian za rozwiązania, które odpowiadają obawom władz dotyczącym konkurencji. Niedawno francuski organ ochrony konkurencji wprowadził procedurę ugodową, która umożliwia przedsiębiorstwom, które nie kwestionują zgłoszonych zastrzeżeń, zaproponowanie ugody ustalającej maksymalną i minimalną kwotę poniesionej kary.

W zakresie kontroli połączeń prawo francuskie, choć opiera się na artykułach kodeksu handlowego różniących się od rozporządzenia europejskiego, przyjęło metodę analizy bardzo podobną do metody stosowanej przez Komisję i opartą, od czasu ustawy o NRE z 2001 r., na systemie obowiązkowego zgłaszania w przypadku przekroczenia pewnych progów obrotów, podobnym do systemu przyjętego w Europie przez Komisję od 1989 r.

Prawo francuskie zachowuje jednak autonomię, którą ilustruje na przykład art. L.420-2 kodeksu handlowego, który sankcjonuje nie tylko nadużywanie pozycji dominującej, na wzór art. 102 traktatu europejskiego, ale również nadużywanie zależności gospodarczej.

Związek między prawem europejskim a francuskim prawem konkurencji

W niektórych dziedzinach prawa konkurencji, takich jak kontrola koncentracji, prawo krajowe i europejskie stosuje się alternatywnie. Podział zadań jest jasno określony między, z jednej strony, Komisją Europejską, która jest odpowiedzialna za kontrolę fuzji o wymiarze europejskim, a z drugiej strony, krajowymi organami ochrony konkurencji, które są odpowiedzialne za kontrolę fuzji i przejęć o zasięgu krajowym. Powiązanie to opiera się na różnych progach obrotu odpowiednio w Europie i we Francji.

Niemniej jednak nawet w tych dziedzinach prawa, które należą do wyłącznej kompetencji jednego lub drugiego organu, prawo krajowe i europejskie są powiązane. Rzeczywiście, w dziedzinie kontroli połączeń teksty europejskie ustanowiły mechanizm odsyłania spraw z Komisji do państw członkowskich i z państw członkowskich do Komisji. Jako bardzo niedawne przykłady Komisja Europejska odesłała we wrześniu 2018 r. do francuskiego urzędu dwie operacje łączenia przedsiębiorstw, jedną w sektorze motoryzacyjnym na wniosek samego urzędu, drugą w sektorze ochrony zdrowia na wniosek jednej ze stron, uznając w ten sposób, że organ krajowy jest w stanie najlepiej ocenić skutki tych przedsięwzięć.

Innym przykładem związku między prawem krajowym i europejskim jest pomoc państwa. Podczas gdy zgodność pomocy państwa należy do wyłącznych kompetencji Komisji Europejskiej, sędzia krajowy może stwierdzić bezprawność pomocy państwa dla przedsiębiorstwa bez uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej.

W przypadku karteli i nadużywania pozycji dominującej artykulacja kompetencji jest mniej jasna. Francuski organ ochrony konkurencji nakłada bowiem sankcje zarówno na podstawie art. L.420-1 i L.420-2 kodeksu handlowego, ale także na podstawie art. 101 i 102 traktatu europejskiego (wrócimy do tego poniżej). W wielu przypadkach jurysdykcja wyłączna będzie należała do pierwszego organu, który wykryje sprawę lub do tego, do którego jako pierwszego zwróci się skarżący; fakt, że tylko jeden organ zajmuje się sprawą i ewentualnie nakłada sankcje, pozwala uniknąć ryzyka związanego z zasadą ne bis in idem.

Zdecentralizowane stosowanie prawa europejskiego przez organy krajowe

Jak wspomniano powyżej, to właśnie w dziedzinie praktyk ograniczających konkurencję - karteli i nadużywania pozycji dominującej - współistnienie prawa krajowego i europejskiego jest najbardziej namacalne. Od 2004 r. krajowe organy ochrony konkurencji państw członkowskich są bowiem upoważnione na mocy rozporządzenia nr 1/2003 do wdrażania unijnych reguł konkurencji obok Komisji Europejskiej. Tekst ten utrzymuje współistnienie prawa krajowego i europejskiego, które mają być stosowane łącznie. W praktyce więc, w każdym przypadku, gdy dochodzi do zakłócenia wymiany handlowej między państwami członkowskimi, francuski organ ochrony konkurencji stosuje przepisy prawa krajowego równolegle z przepisami europejskimi.

Ustanawiając zdecentralizowane stosowanie art. 101 i 102 Traktatu Europejskiego przez krajowe organy ochrony konkurencji, rozporządzenie 1/2003 przyznaje im rolę we wdrażaniu europejskiego prawa konkurencji. W ten sposób w dziedzinie praktyk antykonkurencyjnych 85% decyzji w ciągu ostatnich piętnastu lat zostało podjętych nie przez Komisję Europejską, ale przez krajowe organy ochrony konkurencji.

Nawet jeśli klucze do podziału kompetencji nie są zbyt precyzyjne, a rozporządzenie odnosi się jedynie do prostej "współpracy" między Komisją a krajowymi organami ds. konkurencji, organy krajowe są w zakresie stosowania wspólnotowego prawa konkurencji istotnymi partnerami Komisji Europejskiej, która dzięki temu mogła poświęcić się zwalczaniu naruszeń o największym zasięgu geograficznym, dotykających kilku państw członkowskich.

Aby ułatwić tę współpracę, od wejścia w życie rozporządzenia nr 1/2003 utworzono Europejską Sieć Konkurencji, w ramach której Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji koordynują stosowanie europejskich przepisów dotyczących praktyk antykonkurencyjnych (zwaną lepiej Europejską Siecią Konkurencji). Organy krajowe i Komisja ściśle ze sobą współpracują, wymieniając się informacjami i doświadczeniami w celu skuteczniejszego zwalczania naruszeń konkurencji, z korzyścią dla europejskich konsumentów i przedsiębiorstw. Wymiana informacji między krajowymi i europejskimi organami ochrony konkurencji w ramach sieci przyczynia się do tworzenia wspólnej kultury konkurencji w Europie. Sieć jest więc w istocie potężnym narzędziem harmonizacji stosowania europejskiego prawa konkurencji.

Aby jeszcze bardziej wzmocnić tę konwergencję i spójność egzekwowania prawa, Komisja Europejska rozpoczęła konsultacje publiczne w celu zebrania opinii na temat możliwości lepszego stosowania unijnego prawa konkurencji. Wniosek dotyczący dyrektywy czeka obecnie na czytanie w Parlamencie Europejskim. Celem jest zapewnienie organom krajowym więcej środków i instrumentów do jeszcze skuteczniejszego wdrażania art. 101 i 102 Traktatu, co według Komisji Europejskiej "w sposób nieunikniony wpłynie na przepisy krajowego prawa konkurencji" (pkt 3, str. 24 ww. wniosku).

Rozwój sytuacji w przyszłości

Nasze prawo krajowe jest pod silnym wpływem prawa europejskiego - i jak wspomniano wyżej, w najbliższych latach będzie jeszcze bardziej. W wyniku procesu harmonizacji zainicjowanego przez Komisję Europejską od 2004 r., ta ostatnia przyjęła 26 listopada 2014 r. dyrektywę (dyrektywa 2014/104/UE) w sprawie niektórych zasad regulujących w prawie krajowym roszczenia o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia przepisów prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, transponowaną we Francji rozporządzeniem z 9 marca 2017 r. Wprowadzając pewną liczbę domniemań, które mają ułatwić udowodnienie zarówno sentencji (proste domniemanie winy w następstwie nałożenia europejskiej sankcji za praktykę antykonkurencyjną; domniemanie niewzruszalne, gdy sankcja pochodzi od organu francuskiego), ale także szkody, dyrektywa ta spowodowała, że nasze prawo krajowe ewoluuje w kierunku coraz częstszych roszczeń odszkodowawczych przed krajowymi sądami gospodarczymi z tytułu naruszeń prawa europejskiego.

Pierre Zelenko jest partnerem w dziale prawa konkurencji kancelarii Linklaters w Paryżu. Jest absolwentem Ecole Nationale d'Administration (ENA), Ecole Supérieure de Commerce de Paris (ESCP) oraz Institut d'Etudes Politiques de Paris (Sciences Po), a także doktorem filozofii Uniwersytetu Paris Sorbonne oraz doktorem ekonomii Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS). Pierre wykłada prawo konkurencji na HEC oraz na Uniwersytecie Paris-Assas. Opublikował również książki na temat sektora naftowego, instytucji francuskich i europejskich oraz przez prawie dziesięć lat uczestniczył w opracowywaniu European Cartel Digest.

Agathe Sunderland jest prawnikiem w kancelarii Linklaters w Paryżu, specjalizuje się w europejskim i francuskim prawie konkurencji i wspierała różnych klientów przed Komisją Europejską oraz brytyjskimi i francuskimi organami ochrony konkurencji. Agathe ukończyła studia w zakresie prawa gospodarczego na Uniwersytecie Paris II Panthéon-Assas oraz studia w zakresie europejskiego prawa gospodarczego na Uniwersytecie Paris X Nanterre. Przyczyniła się również do powstania artykułu, którego współautorami byli Christian Ahlborn i Daniel Piccinin: "The Intel judgment and consumer welfare - a response to Wouter Wils" (Competition Law & Policy Debate, luty 2015).