Rozstrzyganie sporów po Brexicie, Peter Oliver

Możliwe mechanizmy rozstrzygania sporów (DSM) po Brexicie są równie złożone, co liczne. To, co następuje, to streszczenie trzech moich ostatnich postów, które można znaleźć na stronie internetowej Monckton Chambers tutaj, tutaj i tutaj oraz pisemnych dowodów złożonych przez Carla Baudenbachera, Michaela Bowshera QC i mnie przed Komisją Skrutacyjną Izby Gmin ds.

Jak wiadomo, w referendum przeprowadzonym 23 czerwca 2016 r. około 52% mieszkańców Zjednoczonego Królestwa opowiedziało się za opuszczeniem UE, ale dopiero 29 marca 2017 r. rząd złożył formalną notyfikację o zamiarze dokonania tego zgodnie z art. 50 TUE. Zgodnie z tym przepisem Brexit nastąpi zatem 29 marca 2019 r., chyba że albo ten termin zostanie przedłużony jednomyślną decyzją UE-27 i Wielkiej Brytanii, albo notyfikacja z art. 50 zostanie formalnie wycofana - ani jedno, ani drugie nie jest w ogóle prawdopodobne.

Tym czytelnikom, którzy mają szczęście nie śledzić uważnie brytyjskiej polityki, powinienem wyjaśnić, że konserwatywny rząd spędził więcej czasu na kłótniach między sobą o to, czy wybrać "twardy" czy "miękki" Brexit, niż na negocjacjach z UE. Należy również zrozumieć, że twardo stąpający po ziemi Brexitowcy uważają, że lepiej wyjść z UE bez żadnej umowy o wycofaniu niż z umową, w której Wielka Brytania pójdzie na jakiekolwiek znaczące ustępstwa. Ta sama grupa jest szczególnie wrogo nastawiona do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) i do Karty Praw Podstawowych.

W każdym razie, w dniu 19 marca 2018 r., Komisja opublikowała projekt umowy o odstąpieniu od umowy (DWA). Projekt, który został przygotowany przez Komisję, składa się z zielonych, żółtych i białych fragmentów. Fragmenty zaznaczone na zielono to te, co do których UE i Wielka Brytania osiągnęły konsensus, z zastrzeżeniem jedynie poprawek redakcyjnych. W odniesieniu do postanowień zaznaczonych na żółto negocjatorzy osiągnęli porozumienie co do celów politycznych. Wreszcie, Wielka Brytania nie zgodziła się jeszcze na żaden tekst, który pozostawiono biały (o wiele mniej przerażający niż czerwony, który, jak głosi plotka, był początkowo używany do tych fragmentów)!

DWA przewiduje okres przejściowy trwający od pierwszego dnia po wyjściu Wielkiej Brytanii (30 marca 2019 r.) do 31 grudnia 2020 r. W tym okresie, mimo że Wielka Brytania znajdzie się poza UE, prawo unijne będzie nadal stosowane do niemal wszystkich celów. Jeden wyjątek jest zapisany w art. 6: zgodnie z tym przepisem Wielka Brytania nie będzie już uczestniczyć w instytucjach UE, które będą wówczas funkcjonować bez brytyjskich członków; a brytyjscy sędziowie i rzecznik generalny opuszczą TSUE w dniu Brexitu. (Przepis ten nie dotyczy urzędników instytucji UE).

Jak to zwykle bywa w umowach zawieranych przez UE, DWA przewiduje powołanie wspólnego komitetu stron, a jednym z jego zadań będzie rozstrzyganie różnic zdań między stronami. Zrozumiałe jest jednak, że UE nie uważa tego czysto dyplomatycznego forum za wystarczające.

Niestety, od 19 marca nie poczyniono żadnych postępów w negocjacjach. Głównymi przeszkodami są pewne nierozwiązane kwestie związane z DSM, jak również niezwykle delikatny problem granicy irlandzkiej i statusu Irlandii Północnej (problem ten jest przedmiotem projektu protokołu do DWA).

W związku z tym nie ma szans na uzgodnienie DWA między stronami na szczycie UE, który odbędzie się pod koniec tego miesiąca. UE dała jasno do zrozumienia, że jeśli tekst nie zostanie sfinalizowany przed październikowym szczytem, nie będzie możliwe ratyfikowanie umowy przez UE (i Wielką Brytanię) w odpowiednim czasie przed 29 marca przyszłego roku. W związku z tym istnieje poważne ryzyko, że Wielka Brytania "rozbije się" z UE bez żadnego porozumienia.

Na tym etapie należy rozważyć kolejno trzy istotne fazy: okres przejściowy, bezpośrednie następstwa okresu przejściowego oraz długoterminowe "przyszłe ustalenia" między UE a Wielką Brytanią.

Okres przejściowy

DWA przewiduje, że w tym okresie prawo UE byłoby nadal stosowane w sądach Zjednoczonego Królestwa, a (z zastrzeżeniem art. 6, który został omówiony powyżej) Zjednoczone Królestwo i jego obywatele byliby nadal traktowani przez UE i UE-27 tak, jakby Zjednoczone Królestwo nie opuściło jeszcze UE. Podobnie TSUE nadal posiadałby jurysdykcję nad Zjednoczonym Królestwem; Komisja mogłaby nawet wnieść do TSUE nowe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. Co więcej, sądy w Wielkiej Brytanii nadal mogą występować z wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do TSUE.

Zjednoczone Królestwo wyraziło zgodę na te postanowienia DWA.

W swoim raporcie z 3 maja zatytułowanym "Mechanizmy rozstrzygania sporów po Brexicie" ciesząca się dużym szacunkiem Izba Lordów Select Committee on the EU wyraziła zaniepokojenie perspektywą posiadania przez sąd jednej ze stron jurysdykcji nad sporami dotyczącymi drugiej strony lub jej obywateli, ponieważ "sprawiedliwość musi być nie tylko wymierzona, ale powinna być w sposób oczywisty i niewątpliwy postrzegana jako wymierzona". Dostrzegła jednak zasadność utrzymania obecnego systemu w okresie przejściowym (od 30 marca 2018 r. do 31 grudnia 2020 r.), ponieważ okres ten jest stosunkowo krótki, a ustanowienie innego systemu na tak późnym etapie byłoby "zbyt uciążliwe i czasochłonne" (w istocie wydaje się, że trudno przewidzieć, jak można by to w ogóle zrobić).

Jednakże w obecnych debatach parlamentarnych nad projektem ustawy o Unii Europejskiej (wycofanie) rząd sprzeciwia się umożliwieniu sądom brytyjskim stosowania karty, jak również pełnego stosowania ogólnych zasad prawa UE i zasady z Francovich. Takie stanowisko jest niezgodne z art. 2 i 4 DWA.

Nikt prawdopodobnie nie jest zaskoczony, że rząd nadal opiera się na art. 165 DWA, który upoważniałby UE do zawieszenia "niektórych korzyści wynikających dla Zjednoczonego Królestwa z uczestnictwa w rynku wewnętrznym", jeśli nie zastosuje się ono do wyroku w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub nakazu tymczasowego wydanego przez Trybunał. Po pierwsze, Wielka Brytania nie byłaby w stanie podjąć podobnych działań wobec UE.

Bezpośrednie następstwa okresu przejściowego

Chociaż DWA dotyczy przede wszystkim okresu przejściowego, zawiera pewne przepisy, które miałyby zastosowanie po zakończeniu tego okresu.

W szczególności część II DWA zawiera rozbudowane przepisy dotyczące praw obywateli UE-27 zamieszkujących w Zjednoczonym Królestwie oraz obywateli Zjednoczonego Królestwa zamieszkujących w UE-27. Obywatele ci mogliby dochodzić tych praw do końca 2028 r., a sądy krajowe - w tym brytyjskie - mogłyby w tym okresie, a w niektórych przypadkach nawet po nim, występować do TSUE z wnioskami o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym. Wobec ogromnej wrażliwości tej kwestii można jedynie z zadowoleniem przyjąć fakt, że Wielka Brytania zgodziła się na te przepisy.

Natomiast Wielka Brytania nie zgodziła się na pomysł przyznania TSUE ciągłej jurysdykcji nad innymi postępowaniami, w tym (i) sprawami zawisłymi przed nim na koniec okresu przejściowego (art. 82) oraz (ii) szeregiem innych spraw, w tym dotyczących ceł, VAT, własności intelektualnej i współpracy sądowej w sprawach karnych (art. 153).

W swoim sprawozdaniu komisja selekcyjna Izby Lordów wyraziła pogląd, że jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości powinna zostać utrzymana jedynie przez krótki okres po zakończeniu okresu przejściowego.

Wreszcie, na mocy art. 162 Wspólny Komitet albo UE, albo Wielka Brytania mogłyby przekazać spór do TSUE, którego wyrok byłby wiążący. Gdyby któraś ze stron nie zastosowała się do wyroku, mogłyby nastąpić sankcje. Wielka Brytania nie zatwierdziła tego mechanizmu.

"Układy Przyszłości"

Zgodnie z art. 50 ust. 2 TUE umowa o odstąpieniu od umowy musi "uwzględniać ramy" "przyszłych stosunków" między stronami. Jednak dyskusje między UE a Wielką Brytanią na temat charakteru tych relacji dopiero się rozpoczynają, a UE dała jasno do zrozumienia, że nie ma mowy o podpisaniu traktatu regulującego "przyszłe ustalenia", nie mówiąc już o jego ratyfikacji, aż do dnia po Brexicie (29 marca 2019 r.).

Negocjacje i ratyfikacja tych "ustaleń" mogą potrwać kilka lat. Procedura przyspieszona zapisana w art. 50 TUE nie będzie już dostępna. Co więcej, jest bardzo prawdopodobne, że traktat lub traktaty będą dotyczyć spraw wchodzących w zakres kompetencji państw członkowskich, w którym to przypadku będą musiały być umowami mieszanymi, wymagającymi ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie oraz przez UE. Rzeczywiście, w niedawnym wystąpieniu Michel Barnier, główny unijny negocjator ds. Brexitu, powiedział tak samo.

Niezależnie od tego, jaką dokładnie formę przyjmą DSM, można oczekiwać wyraźnego odejścia od modelu prawa UE, w którym osoby fizyczne i prawne mogą dochodzić swoich praw na drodze sądowej, na rzecz szeregu mechanizmów bliższych tradycyjnemu prawu międzynarodowemu. Sugerowałoby to, że na sądach będzie można polegać w mniejszym stopniu, jeśli w ogóle, niż w przypadku projektu umowy o wycofaniu się z rynku.

Obecnie UE próbuje przekonać Szwajcarię do uznania jurysdykcji TSUE nad jej najważniejszymi umowami z UE. Niezależnie od szansy UE na sukces ze Szwajcarami, nie ma praktycznie żadnych perspektyw na to, że Wielka Brytania zgodzi się na coś takiego w ramach "przyszłych ustaleń".

Inną możliwością byłoby przyznanie jurysdykcji w niektórych sprawach Trybunałowi EFTA, nawet jeśli Zjednoczone Królestwo nie przystąpi do EOG; nie jest jednak wcale jasne, czy zgodziłoby się na to również Zjednoczone Królestwo, nie mówiąc już o Norwegii, Islandii i Liechtensteinie.

Jeśli chodzi o arbitraż, wiele będzie zależało od przyszłej opinii Trybunału w sprawie DSM w CETA .

Uwagi końcowe

Przynajmniej jedna kwestia jest jasna: w świetle opinii 1/91 nie będzie możliwe, aby spory były rozstrzygane przez organ składający się z obecnych członków Trybunału Sprawiedliwości i przedstawicieli Zjednoczonego Królestwa, ponieważ podważyłoby to integralność Trybunału Sprawiedliwości.

Cała reszta to chaos, zamieszanie i niepewność.

Peter Oliver jest Visiting Professor w ULB, członkiem Adwokatury Anglii i Walii (Monckton Chambers) oraz Brukseli

Zobacz wszystkie poprzednie wypowiedzi Petera Olivera na Blogdroiteuropeen