Pierwsze spojrzenie na niezależność właściwych organów w sektorze bankowym: sprawozdanie EBA z 18 października 2021 r

W dniu 18 października Europejski Urząd Nadzoru Bankowego opublikował pierwsze sprawozdanie na temat niezależności właściwych organów w sektorze bankowym. W sprawozdaniu podsumowano wyniki badania przeprowadzonego wśród właściwych organów wyznaczonych przez państwa członkowskie w obszarach nadzoru ostrożnościowego, postępowania naprawczego, prania pieniędzy, ochrony i bezpieczeństwa banków oraz systemów gwarancji depozytów. W sprawozdaniu stwierdza się, że istnieje dobry poziom mechanizmów gwarantujących niezależność właściwych organów, chociaż mechanizmy te różnią się między sobą i mogły pojawić się pewne ograniczenia.

W dniu 18 października 2021 r. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) z siedzibą w Paryżu opublikował sprawozdanie na temat niezależności nadzorczej właściwych organów (CA) w sektorze bankowym, gdzie CA są organami krajowymi wyznaczonymi przez państwa członkowskie jako organy odpowiedzialne w danym obszarze. Podczas gdy w ciągu ostatniej dekady integracja europejska w zakresie nadzoru bankowego została znacznie wzmocniona w ramach reakcji na kryzys strefy euro, w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono wyniki pierwszego w historii badania przeprowadzonego wśród właściwych organów na temat ich niezależności.

Zagwarantowanie wystarczającej niezależności organom nadzoru i organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz organom odpowiedzialnym za systemy gwarancji depozytów jest prawdopodobnie ważne samo w sobie, ponieważ wpływy (polityczne lub handlowe) mogą skłonić właściwe organy do niepodejmowania działań w sposób najbardziej odpowiedni dla wspierania stabilności finansowej. Jednak niedawny skandal z Wirecard w Niemczech sprawił, że kwestia ta stała się jeszcze bardziej paląca. W rzeczywistości, jak zostało to omówione w podsumowaniu niniejszego wpisu, propozycja nowej Dyrektywy w sprawie Wymogów Kapitałowych opublikowana niedawno przez Komisję Europejską w ramach Pakietu Bankowego ma na celu wzmocnienie niezależności organów nadzoru bankowego (ostrożnościowego).

W tym kontekście w niniejszym wpisie omówiono treść sprawozdania EBA i jego ustalenia, a następnie przedstawiono kilka krytycznych refleksji.

Sprawozdanie EUNB na temat niezależności właściwych organów: Treść

Niniejsze sprawozdanie przedstawia wyniki 82 odpowiedzi udzielonych w ramach ankiety przez krajowe właściwe organy działające w pięciu różnych sektorach, w tym a) ostrożnościowego nadzoru bankowego, b) postępowania naprawczego wobec banków, c) nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy/walki z finansowaniem terroryzmu (AML-CFT), d) nadzoru w zakresie postępowania bankowego i płatniczego oraz ochrony konsumentów, oraz e) nadzoru nad systemami gwarancji depozytów/wyznaczonego organu ds. systemów gwarancji depozytów/właściwych organów administracyjnych. W związku z tym zakres niniejszego sprawozdania jest szczególnie szeroki.

Jak to zwykle bywa w przypadku przedstawiania samooceny, najlepiej jest traktować te odpowiedzi z przymrużeniem oka, między innymi dlatego, że samoocena CA może nie być całkowicie wolna od jakiejkolwiek stronniczości, ponieważ pytania mogły nie być zrozumiane w dokładnie taki sam sposób przez wszystkich respondentów lub ponieważ nie wszyscy byli w stanie wypełnić ankietę z takim samym poziomem szczegółowości. Niezależnie od tego pozostaje faktem, że wyniki tego badania są niezwykle przydatne, aby dowiedzieć się więcej na temat statusu i niezależności właściwych organów w państwach członkowskich UE.

Badanie to, podobnie jak badania dotyczące niezależności właściwych organów prowadzone przez dwa inne europejskie organy nadzoru (Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych oraz Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), uwzględnia cztery wymiary niezależności: niezależność operacyjną, niezależność finansową, niezależność osobistą oraz odpowiedzialność i przejrzystość.

Sprawozdanie EUNB na temat niezależności właściwych organów: ustalenia

Jeśli chodzi o niezależność operacyjną, właściwe organy generalnie postrzegają siebie jako niezależne, nawet jeśli około 20 z nich jest w jakiś sposób powiązanych z ministerstwem rządowym. Na ogół uważają one, że ich finansowanie jest wystarczające, ale parlamenty, rządy, ministerstwa finansów lub kombinacja tych organów są zwykle wzywane do zatwierdzania ich budżetów, co wskazuje na to, że w niektórych przypadkach niezależność finansowa może być tylko częściowa. Niepokojąca liczba 9 właściwych organów "potwierdziła, że mechanizmy ochrony [osobistej] niezależności nie istnieją". Przejrzystość jest w dużej mierze zapewniona, między innymi poprzez publikację sprawozdań rocznych, budżetów lub planów strategicznych. (Demokratyczna) rozliczalność również wydaje się być zapewniona: "znaczna liczba CA [...] odpowiada w pewnym stopniu przed swoimi rządami lub ministerstwami krajowymi, a jeszcze większa liczba [z nich] odpowiada przed parlamentami" (podkreślenie dodane). Ponadto wszystkie właściwe organy poinformowały o istnieniu mechanizmów audytu wewnętrznego lub zewnętrznego.

Wydaje się, że ogólnie rzecz biorąc, "istnieje dobry poziom mechanizmów wspierających niezależność nadzoru", nawet jeśli są one zróżnicowane i nawet jeśli pewne ograniczenia mogły stać się widoczne. Logiczne jest, że niezależność jest mniejszym problemem dla tych właściwych organów, które przyjmują na siebie obowiązki związane z nadzorem bankowym i restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją banków, ponieważ są one często umieszczane w (niezależnych) krajowych bankach centralnych lub są z nimi ściśle powiązane.

Chociaż 90-stronicowe sprawozdanie nie może być tutaj szczegółowo komentowane, jedno z jego istotnych ustaleń polega, moim zdaniem, na wskazaniu koncentracji funkcji wśród CA: 14 CA obejmuje wszystkie pięć rozważanych sektorów, 13 CA obejmuje cztery sektory, a 3 CA obejmują trzy sektory - w tym sensie tabela podsumowująca zawarta w załączniku 1 do sprawozdania jest szczególnie pomocna w uzyskaniu przeglądu obowiązków przyjętych przez CA. Taka koncentracja funkcji jest tym bardziej interesująca (i potencjalnie problematyczna?), że prawodawstwo UE (dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (BRRD), art. 3 ust. 3) stanowi, że "państwa członkowskie mogą wyjątkowo postanowić, że organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest organem właściwym w sprawach nadzoru" (podkreślenie dodane). Wydaje się zatem, że sytuacja, która zdaniem prawodawcy unijnego powinna pozostać wyjątkiem, jest w rzeczywistości normą w wielu państwach członkowskich.

Wniosek: W kierunku wyższego poziomu ochrony niezależności (niektórych) urzędów celnych?

Ustalenia zawarte w niniejszym sprawozdaniu są niewątpliwie bardzo pouczające i przydatne dla wszystkich zainteresowanych nadzorem finansowym w UE. Wskazują one na dużą różnorodność struktury instytucjonalnej w różnych państwach członkowskich i wśród samych właściwych organów. Stwierdzenie to nie jest jednak zaskakujące z dwóch głównych powodów.

Po pierwsze, badanie obejmuje bardzo szeroką gamę właściwych organów, które działają w obszarach polityki, w których poziom integracji w ramach UE jest bardzo zróżnicowany i różni się w poszczególnych państwach członkowskich. Dlatego też bardziej zaawansowana interpretacja przedstawionych ustaleń wymagałaby dokładnej analizy, która mogłaby na przykład porównać właściwe organy nadzoru w oparciu o sektor, w którym działają, nawet jeśli w sprawozdaniu podkreślono, że opracowanie różnych standardów niezależności dla różnych rodzajów organów nadzoru może okazać się zbędne.

Po drugie, odpowiednie akty prawne UE pozostawiają państwom członkowskim szerokie pole manewru w zakresie określania struktury instytucjonalnej ich organów nadzoru i organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz ich systemów gwarancji depozytów. Chociaż jest to zgodne z obowiązkiem UE poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich zapisanym w art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, prawodawca UE mógł (i prawdopodobnie powinien) nałożyć na państwa członkowskie bardziej rygorystyczne zobowiązania. Jak wspomniano we wstępie, wydaje się, że Komisja Europejska uznała potrzebę wzmocnienia niezależności bankowych organów nadzoru ostrożnościowego, ponieważ zaproponowała ostatnio, aby zdefiniować ją znacznie bardziej szczegółowo na poziomie UE oraz aby w przyszłości EUNB wydał wytyczne w sprawie zapobiegania konfliktom interesów i niezależności właściwych organów (wniosek dotyczący CRD V). Tylko czas (i zbliżające się negocjacje w Brukseli) pokaże, czy państwa członkowskie zgodzą się na ograniczenie ich możliwości swobodnego określania struktury ich ostrożnościowych CA i, co najważniejsze, czy są gotowe na utratę władzy na rzecz (prawdziwie) niezależnych instytucji.