Wpływ przywrócenia kontroli na koncepcję granic wewnętrznych, autorstwa Elli MacErid

Analiza z wyroku TSUE Gr. Chbre z 19 marca 2019 r., sprawa C-444-17, Préfet des Pyrénées Orientales v. Abdelaziz Arib

W strefie Schengen państwa-sygnatariusze zniosły kontrolę ruchu transgranicznego na swoich granicach wewnętrznych i przeniosły ją na wspólną granicę zewnętrzną, na której kontrola wjazdu odbywa się według identycznych procedur. Wspólne zasady stosuje się do warunków wjazdu, wiz krótkoterminowych, wniosków o azyl i kontroli na przejściach granicznych. Od momentu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego dorobek Schengen został włączony do dorobku prawnego Unii. Przepisy nie są już ustanawiane w drodze umowy między członkami, lecz przyjmowane w drodze zwykłej procedury ustawodawczej. Jeśli chodzi o przekraczanie i kontrolę granic, obowiązującym aktem prawnym jest rozporządzenie 2016/399, które stanowi między innymi, że "Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez konieczności dokonywania odprawy granicznej osób, niezależnie od ich obywatelstwa." Rozporządzenie to daje jednak państwom członkowskim możliwość, w wyjątkowych okolicznościach, tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na swoich granicach wewnętrznych. Stanowi przy tym, że w przypadku przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych odpowiednie przepisy dotyczące granic zewnętrznych stosuje się "mutatis mutandis". Zakres tego sformułowania nigdy nie został wyjaśniony, szczególnie w odniesieniu do kwalifikacji danej granicy. O ile bowiem dwa pojęcia granic zewnętrznych i wewnętrznych zostały precyzyjnie zdefiniowane w samym kodeksie, o tyle konsekwencje prawne wynikające z tymczasowego przywrócenia kontroli pozostawały częściowo nieznane, jeśli chodzi o charakter samych granic. Trybunał, w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., był w stanie wyjaśnić ich kontury. Przede wszystkim decyzja, zgodnie ze swoim orzecznictwem w tej dziedzinie, potwierdziła zasadniczy charakter swobodnego przepływu osób na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych.

Potwierdzenie funkcjonalnej trwałości granic wewnętrznych

"Unia oferuje swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zapewniony jest swobodny przepływ osób" (art. 3 TUE).

Komisja zawsze stała na stanowisku, że w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, granice wewnętrzne nie stają się granicami zewnętrznymi: niektóre przepisy, takie jak na przykład stemplowanie paszportów lub odpowiedzialność przewoźnika, nie mają zastosowania.

W dniu 21 lipca 2017 r., w ramach apelacji, francuski Sąd Kasacyjny skierował do TSUE pytanie prejudycjalne dotyczące obywatela państwa trzeciego umieszczonego w areszcie policyjnym na podstawie art. L621-2 kodeksu de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), Trybunał musiał rozstrzygnąć kwestię, czy dana osoba została zatrzymana w areszcie policyjnym na podstawie art. L621-2 kodeksu wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa do azylu (CESEDA), który karze za nielegalny wjazd, i aresztowana w następstwie kontroli na granicy hiszpańsko-francuskiej na podstawie art. 78-2 ust. 9 kodeksu postępowania karnego, gdy przywrócono kontrole na granicach wewnętrznych.

Trybunał musiał zatem orzec, czy przywrócona kontrola na granicy wewnętrznej państwa członkowskiego jest porównywalna z kontrolą przeprowadzaną na granicy zewnętrznej, gdy przekracza ją obywatel państwa trzeciego bez prawa wjazdu. Kwalifikacja ta ma konsekwencje dla możliwości stosowania tzw. dyrektywy "powrotowej" 2008/115/WE, która przewiduje, że państwa członkowskie mogą zdecydować o niestosowaniu wspomnianej dyrektywy, w dwóch szczególnych sytuacjach, wobec obywateli państw trzecich:

▪ Spotykających się z decyzją o odmowie wjazdu na granicy zewnętrznej państwa członkowskiego;

▪ Zatrzymanych lub przechwyconych w związku z nielegalnym przekroczeniem granicy zewnętrznej państwa członkowskiego i którzy nie uzyskali następnie zezwolenia lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim.

Rozprawa w tej sprawie odbyła się 12 czerwca 2018 r. Opinia Rzecznika Generalnego Szpunara, przedstawiona w dniu 17 października 2018 r., nie poparła stanowiska władz francuskich (i Niemiec), że kodeks graniczny Schengen wymaga, aby przywrócona granica była traktowana jako granica zewnętrzna do celów dyrektywy powrotowej. W tym zakresie możliwe było pominięcie jego zastosowania.

Decyzja z 19 marca 2019 r. wyjaśniła tę pierwotną analizę. W tej sprawie Trybunał, po przypomnieniu dwóch przypadków wyłączeń od stosowania dyrektywy, zauważył, że powodowi nie odmówiono wjazdu na terytorium Francji. Tym samym pierwsze z wyłączeń nie mogło być zastosowane.

Rozpatrując drugie zwolnienie, Trybunał przypomniał, że dotyczyło ono wyłącznie przekroczenia zewnętrznej granicy państwa członkowskiego w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen, a zatem nie mogło dotyczyć przekroczenia granicy wspólnej dla państw członkowskich należących do strefy Schengen.

Trybunał zobowiązał się jednak do ustalenia, czy fakt przywrócenia przez państwo członkowskie kontroli na jego granicach wewnętrznych, zgodnie z kodeksem granicznym Schengen, mógł spowodować objęcie zakresem stosowania dyrektywy 2008/115 sytuacji obywatela państwa trzeciego, nielegalnie przebywającego na terytorium państwa członkowskiego i zatrzymanego w pobliżu takiej granicy wewnętrznej.

Jego zdaniem odstępstwo od zakresu stosowania dyrektywy 2008/115 należy interpretować w sposób ścisły, ponieważ brzmienie omawianego artykułu jest "jednoznaczne", gdyż odnosi się wyłącznie do obywateli państw trzecich na "zewnętrznej granicy" państwa członkowskiego. Nie ma zatem wzmianki o tym, że obywatel państwa trzeciego na granicy wewnętrznej, na której przywrócono kontrole, mógłby zostać uznany za znajdującego się w takiej sytuacji.

Trybunał zauważył wreszcie, że z kodeksu granicznego Schengen wynika, iż granica wewnętrzna, na której państwo członkowskie przywróciło kontrole na podstawie tego kodeksu, nie jest równoznaczna z granicą zewnętrzną w rozumieniu tego kodeksu. Zdaniem Trybunału pojęcia "granic wewnętrznych" i "granic zewnętrznych", które zostały wyraźnie zdefiniowane w kodeksie granicznym Schengen, wzajemnie się wykluczają i wykluczają zrównanie granicy wewnętrznej, na której przywrócono kontrole, z granicą zewnętrzną dla celów dyrektywy w sprawie powrotów.

Potwierdzenie podstawowej zasady swobodnego przepływu osób

Po wyrokach Achughbabian (C-329/11 z 6 grudnia 2011 r.) i Affum (C-47/15 z 7 czerwca 2016 r.) jest to trzecie orzeczenie wydane przez Trybunał dotyczące zgodności art. L. 621 CESEDA z przepisami dyrektywy 2008/115.

Mimo że decyzja ta dotyczyła zasadniczo możliwych wyłączeń ze stosowania tej dyrektywy, rzuca ona istotne światło na zakres przepisów kodeksu granicznego Schengen mających zastosowanie w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych.

Poza tym jednym przypadkiem wyrok ten potwierdza bowiem, że zgodnie z przepisami rozporządzenia 1051/2013 ustanawiającego wspólne zasady dotyczące tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach, swobodny przepływ osób jest podstawową zasadą Unii, od której wszelkie odstępstwa muszą być interpretowane w sposób restrykcyjny.

Trybunał celowo unika dyskusji na temat obowiązków nałożonych na przewoźników w zakresie zmiany trasy przewozu obywateli państw trzecich, których przewożą, gdy odmówiono im wjazdu na granicy (pkt 57 i 58 wyroku). Można jednak przypuszczać, że również w tej dziedzinie TSUE będzie trzymał się ścisłego odczytania pojęć granicy wewnętrznej i zewnętrznej.

W sprawozdaniu COM(2010) 554 wersja ostateczna z dnia 13 października 2010 r. w sprawie stosowania tytułu III (granice wewnętrzne) rozporządzenia w sprawie kodeksu granicznego Schengen Komisja podkreśla, że obowiązek przewoźników dotyczący zmiany trasy pasażerów przewożonych drogą lądową, powietrzną lub morską wynikający z art. 26 konwencji z Schengen i określony w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 konwencji wykonawczej do układu z Schengen (CISA) nie ma zastosowania do połączeń wewnętrznych w strefie Schengen.

Wspomniany art. 26 nakłada bowiem na przewoźnika, który przewoził cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu na granicę zewnętrzną, obowiązek niezwłocznego przejęcia go.

Jeśli chodzi o wspomnianą dyrektywę uzupełniającą konwencję, to wywodzi się ona z art. 26 KWUS, który odnosi się zatem wyłącznie do granic zewnętrznych. Jest zatem mało prawdopodobne, aby to sformułowanie pozwalało na szerszy zakres zastosowania, tj. przekroczenie granic wewnętrznych, ponieważ sam cel dyrektywy odnosi się w całości do art. 26.

W prawie krajowym przepisy CAAS i ww. dyrektywy są transponowane poprzez art. L213-4 (transport lotniczy i morski), L213-7 (transport drogowy) i L213-8 (transport kolejowy) CESEDA, które nie wprowadzają rozróżnienia co do pochodzenia, ograniczając się do "odmowy wjazdu do Francji". Jednakże przepisy te, nawet jeśli są sformułowane w sposób ogólny, nie mogą być interpretowane jako umożliwiające odstępstwo od przepisów CAAS, określonych w dyrektywie 2001/51 i potwierdzonych przez Komisję w jej sprawozdaniu z 2010 r.

Wreszcie, z Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym (ICAO) (załącznik 9 "Ułatwienia") wynika, że państwo może wydać operatorowi, który przywiózł pasażera, któremu odmówiono wjazdu, polecenie znalezienia środków umożliwiających mu opuszczenie terytorium, niezależnie od jego pochodzenia. Operator jest odpowiedzialny za odzyskanie poniesionych kosztów od pasażera, który został przekierowany. Przepisy te są zatem szersze niż postanowienia traktatów europejskich.

Ponieważ jednak państwa członkowskie UE świadomie zdecydowały się na wyłączenie podróży wewnątrz strefy Schengen z obowiązku zmiany trasy, nie wydaje się możliwe powoływanie się na przepisy, nawet jeśli mają one charakter międzynarodowy, w celu objęcia ich zakresem tego obowiązku, nawet w przypadku ponownego wprowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych.

Elli MacErid, była przedstawicielka Francji w grupach roboczych Rady Unii Europejskiej, w grupach ekspertów Komisji Europejskiej i na Europejskiej Konferencji Lotnictwa Cywilnego oraz autorka książki L'espace Schengen: Histoire et fonctionnement, 2017.