Włoski projekt budżetu lub granice dyscyplinarne UGW, autorstwa Frédérica Allemanda

Nowe zasady dyscypliny budżetowej w UGW, określone w reformach ustawodawczych z 2011 roku (sześciopak) i 2013 roku (dwupak), przechodzą wkrótce swój chrzest bojowy. 15 października rząd Włoch przedłożył Komisji swój projekt planu budżetowego (DPP) na 2019 r. Plan ten znacznie i wyraźnie odbiega od celów budżetowych uzgodnionych przez Włochy i ich partnerów na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 13 lipca 2018 r. Publiczne wydatki pierwotne gwałtownie rosną (2,7%), podczas gdy miały zostać ustabilizowane, co prowadzi do pogorszenia strukturalnego salda budżetowego(*). Pod znakiem zapytania stoi zdolność kraju do zmniejszenia znacznego poziomu długu publicznego (2,314 mld euro, czyli 131% PKB). Ponadto prognozy makroekonomiczne stanowiące podstawę perspektywy budżetowej na 2019 r. nie zostały zatwierdzone przez niezależny organ, w tym przypadku przez Ufficio parlamentare di bilancio, francuski odpowiednik Wysokiej Rady Finansów Publicznych. W obliczu tego, co europejski komisarz ds. gospodarczych i finansowych Pierre Moscovici określił jako "bezprecedensową sytuację w historii Paktu Stabilności i Wzrostu", przewodniczący włoskiej Rady, a także liderzy dwóch partii koalicji rządowej, przeciwstawili rozum suwerennego narodu "irracjonalności" europejskiego państwa prawa.

Ograniczona skuteczność dyscypliny rynkowej

Kruchość filaru gospodarczego UGW jest dobrze znana: zachowanie przez państwa członkowskie kompetencji do określania i prowadzenia polityki gospodarczej jest w niewielkim stopniu równoważone przez mechanizm dyscyplinarny oparty na podwójnym ograniczeniu rynków finansowych i procedur ramowych polityki gospodarczej. Obawy inwestorów miały pewien wpływ na włoską politykę przy tworzeniu rządu. Początkowo rozważany do objęcia Ministerstwa Gospodarki i Finansów Paolo Savona, eurosceptyczny ekonomista opowiadający się za wyjściem Włoch ze strefy euro, został odsunięty na bok na rzecz Giovanniego Tria, który ostatecznie odziedziczył Ministerstwo Spraw Europejskich. Wybór ten doprowadził do złagodzenia oprocentowania 10-letnich publicznych papierów dłużnych. Od połowy sierpnia przygotowanie aktualizacji ustawy o czteroletnim programowaniu budżetowym (Documento di Economia e Finanzia, DEF) powodowało nowe napięcia, ponieważ rynki obawiały się kosztów, szacowanych na 100 mld euro, realizacji obietnic z kampanii wyborczej Ruchu 5 Gwiazd i Ligi. Broniąc deficytu publicznego zwiększonego do 1,6% PKB, czyli sytuacji pośredniej między zgodnością z lipcową rekomendacją Rady (0,8%) a zastosowaniem programu koalicji (2,4%), Giovanni Tria uspokaja inwestorów i chce ograniczyć napięcia z Komisją i partnerami europejskimi. Ostateczne arbitraże nie są dla niego korzystne, pchając w górę 10-letnie stopy i spread (o ponad 300 punktów) z niemieckim Bundem, referencyjnym papierem wartościowym w strefie euro. Tendencja wzmacniana przez negatywne oceny głównych agencji ratingowych.

Jeden cel, kilka interpretacji: wyzwanie elastyczności

Czy względny wpływ dyscypliny rynkowej może być zrównoważony przez zasady Paktu Stabilności i Wzrostu, w szczególności jego część prewencyjną? Jest to wątpliwe - wynika ze sprawozdania opublikowanego przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w przeddzień lipcowego posiedzenia Rady ECOFIN. Wśród głównych zarzutów znalazła się nadmierna tolerancja Komisji wobec rozbieżności między wynikami państw członkowskich a ich średniookresowymi strukturalnymi celami budżetowymi (MTO). W ten sposób "przepisy wykonawcze i decyzje operacyjne Komisji nie zapewniają osiągnięcia podstawowego celu rozporządzenia, jakim jest zbliżenie się państw członkowskich do ich MTO w rozsądnym terminie". W swojej odpowiedzi, zamieszczonej w załączniku do sprawozdania, Komisja odrzuca tę krytykę, a jednocześnie przedstawia klucz do zrozumienia trwających negocjacji z Republiką Transalpejską: "ostrożne stosowanie reguł budżetowych [jest] właściwe, aby zapewnić, że nadmierne korekty budżetowe nie zagrożą ożywieniu gospodarczemu, które jest wciąż kruche. Mówiąc inaczej, cel średniookresowy musi być osiągnięty bez uszczerbku dla warunków ożywienia gospodarczego, musi mieć na celu "zrównoważoną politykę fiskalną i społeczno-gospodarczą". Podkreśla to, jak czyni to Europejski Komitet Budżetowy w swoim sprawozdaniu rocznym za 2018 r., tendencję w stosowaniu Paktu Stabilności i Wzrostu (SGP) polegającą na przywróceniu równowagi między kwestiami gospodarczymi a stricte fiskalnymi - które do niedawna były dominujące. Zastosowane na korzyść Słowenii i Włoch w 2017 r., to nowe podejście zostało utrwalone w maju 2018 r. poprzez wprowadzenie nowego załącznika do Vade Mecum SGP, zatytułowanego Realizacja dyskrecji w ramach nadzoru fiskalnego z jesieni 2017 r.

Tym samym w 2016 i 2017 r. kruchość ożywienia gospodarczego, podjęcie szeregu reform strukturalnych oraz wpływ fiskalny napływu migrantów i ochrony przed ryzykiem sejsmicznym, pozwoliły Włochom na odejście od poziomu dostosowania niezbędnego do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych. W związku z tym w programie stabilności na 2018 r. przesunięto o rok przedstawienie zrównoważonego salda strukturalnego i przewidziano wysiłek dostosowawczy w wysokości 0,1% w 2018 r., 0,6% w 2019 r. i 0,5% w 2020 r. W lipcu ubiegłego roku, odnotowując istnienie znacznego ryzyka odchylenia od tej ścieżki, Rada wezwała Włochy do kontroli wydatków publicznych w celu osiągnięcia rocznej korekty na poziomie 0,6% w 2019 r. W tym kontekście rząd włoski starał się od tego czasu podkreślić wymiar społeczno-ekonomiczny przewidzianych środków, aby skorzystać z tolerancji Rady i Komisji. Przy okazji Rzym podkreśla również wielokrotne odroczenia, z których Francja korzystała od 2009 roku, i kwestionuje trafność oceny instytucji europejskich, ponieważ opiera się ona na dokumencie przekazanym przez ustępujący rząd. Niemniej jednak lipcowa rekomendacja Rady została przyjęta jednogłośnie.

Logika dyscyplinarna a przymus polityczny

Jaki jest możliwy dalszy ciąg tej debaty? Zasadniczo reformy, na które powołuje się Rzym, aby uzasadnić odchylenia budżetowe, nie należą do kategorii elastyczności. Z drugiej strony, sytuacja gospodarcza Włoch, odzwierciedlona w luce produktowej, uzasadniałaby pewne odchylenie (0,25%) od poprzednich celów. W rzeczywistości w piśmie z dnia 30 października skierowanym do włoskiego dyrektora ds. skarbu państwa Komisja wezwała Włochy do określenia "istotnych czynników", które mogłyby uzasadnić odchylenia budżetowe. W związku z tym elastyczność przepisów dotyczących paktu stabilności i wzrostu jest ograniczona i trudno wyobrazić sobie, jak można ją rozciągać w nieskończoność. Równie dobrze możemy zawiesić stosowanie paktu stabilności i wzrostu. Jeśli chodzi o kolejne kroki, to będą one polegały na przedstawieniu 13 listopada zmienionego projektu planu budżetu. Jeżeli sytuacja nie ulegnie zmianie, różnice w zakresie dostosowań strukturalnych i deficytu publicznego pozostaną zbyt duże, aby mogły zostać zatwierdzone przez Komisję. Nowa negatywna opinia zostanie przyjęta przez Komisję w dniu 21 listopada, upubliczniona w celu ostrzeżenia rynków i opinii publicznej, a następnie przeanalizowana przez Eurogrupę w dniu 3 grudnia. DEF będzie głosowany przez włoski parlament, włączając do niego nowe wytyczne fiskalne i przyjęty na stypie budżet na 2019 rok. Znaczne nieprzestrzeganie przez DEF lipcowego zalecenia Rady oraz budżetu na 2019 r. spowoduje, że Komisja wystosuje do Włoch ostrzeżenie na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1466/97. W ciągu miesiąca Rada (i Eurogrupa) przeanalizuje sytuację i wyda zalecenie dla Rzymu, aby usunął stwierdzone rozbieżności w ciągu maksymalnie pięciu miesięcy. Po upływie tego okresu, jeżeli nie zostaną podjęte żadne środki naprawcze, Rada przyjmie decyzję stwierdzającą brak działania ze strony Włoch i może do niej dołączyć nowe zalecenie określające szczegółowo środki, które należy podjąć; zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1173/2011 decyzja ta otworzy dwudziestodniowy okres, po upływie którego Rada podejmie decyzję o nałożeniu oprocentowanego depozytu w maksymalnej wysokości 0,2% PKB za poprzedni rok.

Długość terminów dla każdego etapu tej procedury podkreśla troskę instytucji europejskich o przekonanie, a nie przymuszenie krajowych władz budżetowych. Eurogrupa, popierając opinię Komisji, podkreśliła jednocześnie na koniec posiedzenia 5 listopada, że dialog między Brukselą a Rzymem powinien być kontynuowany. Rząd Conte zyskał tyle czasu do majowych wyborów europejskich. Pozostaje mieć nadzieję, że ryzyko masowego przypływu prądów populistycznych nie przemawia politycznie za podejściem na całego (z prawa) przez Unię w tej sprawie. Mając świadomość tego ryzyka, Komisja może przyspieszyć tempo i uruchomić część naprawczą procedury nadmiernego deficytu już pod koniec listopada, na podstawie wysokiego i rosnącego poziomu długu publicznego, a nie na podstawie naruszenia zalecenia Rady z lipca.

Poza subtelnościami proceduralnymi, sytuacja Włoch przede wszystkim odsłania ograniczenia prawa UE w zakresie skutecznego kierowania krajową polityką budżetową. Przezwyciężenie tego typu (powtarzających się) trudności wymagałoby gruntownego przemyślenia europejskiego zarządzania gospodarczego, przyznania Unii ograniczonych kompetencji materialnych w zakresie nadzorowania krajowych polityk gospodarczych oraz odnowienia warunków demokracji budżetowej. Niestety, jest to dziś bardzo odległa perspektywa, zważywszy na to, że refleksje nad przyszłością UGW wydają się utkwić w martwym punkcie, a chęć dokonania postępu niesie coraz mniejsza liczba przywódców politycznych.

(*) Strukturalne saldo budżetowe odpowiada saldu dostosowanemu cyklicznie, pomniejszonemu o środki jednorazowe i tymczasowe.

Frédéric Allemand, badacz, Instytut Roberta Schumana, Wydział Prawa, Ekonomii i Finansów Uniwersytetu Luksemburskiego, starszy wykładowca, SciencesPo Paris