Rola prawa UE w debacie na temat reformy kolei, Stéphane de la Rosa

O raporcie Spinetty

Od czasu przedstawienia w ubiegłym miesiącu raportu Spinetty na temat przyszłości transportu kolejowego, reforma tego sektora znajduje się w centrum wiadomości gospodarczych i społecznych. Choć nie jest naszym zamiarem w tym miejscu omawianie treści i zasadności zaleceń zawartych w tym raporcie, czytelnicy tego bloga bez wątpienia zwrócą uwagę na "część" prawa UE w nadchodzącej reformie.

W pewnym sensie można powiedzieć, że koleje nie są wyjątkiem od reguły, że wdrażanie lub stosowanie prawa UE jest wykorzystywane na szczeblu krajowym do forsowania lub przyspieszania reform, które nie są z nim bezpośrednio związane.

Czwarty pakiet kolejowy: warunki i harmonogram otwarcia na konkurencję

Co konkretnie przewidziano w prawie wtórnym? Zasadniczo dwa kierunki rozwoju.

Z jednej strony, przedsiębiorstwa kolejowe, niezależnie od ich charakteru (publiczne, prywatne, francuskie, takie jak SNCF, lub z innych państw: DB, SNCF, RENFE itp.), muszą mieć możliwość korzystania z otwartego dostępu do sieci. Konkretnie oznacza to, że wnioski o dostęp muszą być kierowane do zarządcy sieci (w tym przypadku SNCF réseau) w celu uruchomienia pociągów pasażerskich. Wnioski o dostęp muszą opierać się na znanych z góry kryteriach, być dostępne i niedyskryminujące oraz wymagać od operatora uiszczenia opłaty, której sposób obliczania jest obecnie na nowo definiowany. Możliwość ta wynika z dyrektywy 2016/2370 z 14 grudnia 2016 r., która musi zostać transponowana najpóźniej do 2019 r., tak aby otwarty dostęp do sieci był możliwy w grudniu 2020 r. We Francji system ten będzie dotyczył głównie pociągów dużych prędkości.

Z drugiej strony, szczególne zasady będą miały zastosowanie do tzw. konwencjonalnych linii kolejowych. Są to linie, dla których władze organizujące transport (regiony dla TER, państwa dla pociągów regionalnych, np. Paryż/Limoges lub Tuluza/Marsylia) nakładają określone zobowiązania. Specyfika tych linii polega na tym, że niektóre z nich niekoniecznie są rentowne, czy to ze względu na koszty operacyjne, czy też (co jest z tym związane) ze względu na małą liczbę pasażerów.

Trasy te są objęte specjalnym rozporządzeniem, tzw. rozporządzeniem w sprawie obowiązku użyteczności publicznej (PSO). W 2007 r. rozporządzenie to (nr 1370/2007 z 23 października 2007 r.) utrzymało system odstępstw. W drodze odstępstwa od zasad mających zastosowanie do zamówień publicznych lub koncesji, państwa zachowały możliwość bezpośredniego przyznania kontraktu na transport kolejowy, bez zaproszenia do składania ofert lub ogłoszenia, jednemu operatorowi na jedną lub więcej usług. Opcja ta była szeroko stosowana we Francji, gdzie, w przeciwieństwie do innych krajów, utrzymano monopol jednego operatora, zobowiązując regiony, działające jako organy organizujące transport (AOT), do zawierania umów z SNCF w przypadku umów TER (oraz między państwem a SNCF w przypadku pociągów regionalnych).

Blokada ta została przerwana wraz z przyjęciem czwartego pakietu kolejowego w 2016 r. Po zmianie tego rozporządzenia (rozporządzenie nr 2016/2338 z 14 grudnia 2016 r.) jest już pewne, że ten system bezpośredniego przyznawania nagród jest skazany na zagładę. Od 3 grudnia 2019 r. AOT będą musiały mieć możliwość ogłaszania przetargów na usługi kontraktowe. Najpóźniej do 25 grudnia 2023 roku opcja ta musi stać się obowiązkowa: AOT będą musiały ogłaszać przetargi.

Francuska recepcja czwartego pakietu: dyskurs i rzeczywistość

Czego możemy się nauczyć z tego krótkiego przeglądu?

Po pierwsze, rząd grał na zwłokę, zapewne jako strategię. Terminy otwarcia na konkurencję są doskonale znane od grudnia 2016 r. Są one "na dobrej drodze" od 2012 roku i przyjęcia tzw. dyrektywy "przekształconej", która integruje wkład pierwszych trzech pakietów kolejowych (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego). Wykorzystując tę kartę, rząd staje w obliczu ograniczenia czasowego, które może uzasadnić zastosowanie rozporządzeń z art. 38 C.

Strategia ta jest sprytna (przynajmniej z politycznego punktu widzenia): pozwala na włączenie do reformy kolei zmian, które przygotowują SNCF do otwarcia na konkurencję, nawet jeśli nie wynikają one bezpośrednio z prawa UE. Tak jest w przypadku reformy regulaminu pracowniczego. Dotyczy to również zmian w systemie prawnym (nawet jeśli status EPIC jest ogólnie problematyczny w odniesieniu do systemu pomocy państwa). Dotyczy to również ogólnie usług kolejowych i systemu zadłużenia.

Podejście to jest jednak podwójnie problematyczne.

Z prawnego punktu widzenia, ponieważ prowadzi do włączenia do rozporządzeń wielu tematów, które podlegają kodeksowi transportowemu, kodeksowi samorządowemu i kodeksowi zamówień publicznych, a wszystko to bez żadnej debaty parlamentarnej.

Jednak to przede wszystkim w dziedzinie postrzegania Unii i jej wpływu istnieje ryzyko, że skutki będą ponownie powodować podziały. A bitwa o koleje może stać się paskudnym meczem między Francją "otwartą" i zorientowaną na wartości liberalizmu (gospodarczego i politycznego) a Francją terytoriów i regionów peryferyjnych, dla których ta reforma byłaby dziesiątym konkretnym wyrazem bardziej ogólnego poczucia deklasacji. Jest to z pewnością ryzyko w nadchodzących miesiącach. Jest to również konsekwencja braku towarzyszenia i przewidywania reformy, która trwa już od kilku lat.

Stéphane de La Rosa, profesor na Uniwersytecie Paris-Est Créteil